工程造价市场化改革与定额的出路

党的十九大强调“使市场在资源配置中起决定性作用”，党的十九届四中全会作出决定“推进国家治理体系和治理能力现代化”，作为国民经济发展重要支撑的工程建设领域，国家将通过“市场化改革、国际化运行、信息化创新、法治化保障”手段，建立完善市场决定工程造价机制。近年来，国家已在广东、北京、福建、湖北等地开展工程造价改革试点，并陆续出台放宽工程造价咨询企业设立条件等政策，其目的是要通过市场化机制推动国家工程造价管理体系的重构，作为与工程造价管理体系相伴相生的定额，在工程造价市场化改革中何去何从成为焦点。

长期以来，定额作为工程造价管理体系的重要基础，在工程建设领域合理确定和控制工程造价发挥了重要作用。然而，在工程造价市场化改革中，部分观点认为定额是计划经济的产物、禁锢了企业的创新发展，存在谈定额色变现象，究其原因是我国的定额源于计划经济时代从前苏联引入，虽然随着计划经济到市场经济的发展，定额历经“统一工程量计算规则、消耗量和价格”“统一工程量计算规则、控制消耗量、放开价格”到仅“统一工程量计算规则”等三个不同发展阶段，并不断调整完善，但仍存在诸多问题。

一是无法及时和真实反映技术发展和市场变化。科学技术日新月异，新材料、新技术和新工艺不断涌现，社会生产力水平不断提升，五年一修订的定额编制模式，导致定额反映的技术和价格水平滞后，难以真实反映市场实际情况，也难以真实地反映企业的实际成本和管理水平。

二是无限扩大定额的应用环节和作用。在现行的工程造价管理体制下，定额仅作为全部使用国有资金或国有资金投资为主的工程编制投资估算、初步设计概算和施工图预算的依据，但在实际应用中，基于“方便”“权威”或“免责”等考虑，为避免争议和审计风险，定额扩大到了招投标、项目实施和结算等本应由市场发挥作用的环节，甚至在工程审计环节涉及造价也与定额捆绑。

三是长期和过度依赖定额的惯性思维。工程建设领域工程造价管理历经几十年的定额计价模式，工程管理人员习惯于用定额的思维解决本应由合同解决的问题，在合同执行和结算时更习惯于把定额作为唯一的依据而忽视合同的管理，遇到造价问题就习惯于向定额管理机构要定额标准，以图了事和省事，缺乏基本的合同判断和执行能力，往往出现无定额时希望有定额但有定额时又把所有问题归咎于定额的惯性思维怪圈。

存在问题，是否意味着定额已失去存在的价值，答案显然是否定的。我们应该回归定额的本质来看定额，定额最早是由“古典管理理论”的代表人物泰勒等人着眼于提高生产过程工作效率，通过工人工作时间的组成、有效和无效消耗的分析研究和科学试验，制定出标准操作方法和标准化的工具、设备和材料，提出科学的工时定额和工时定额与有差别的计件工资制度相结合的科学管理方法，本质是通过标准化设备和标准化工艺，达到资源消耗量标准化，以期提高生产效率、降低生产成本，只是在引入工程建设领域后，作为一种工程计价模式固化了资源消耗量和价格水平，在市场经济中不断凸显出弊端。认清了定额的本质，在工程造价市场化改革的背景下，我们应该让定额回归本质发挥更大的作用。

首先，要建立基于动态定额的造价指标体系。工程造价的核心是资源消耗量和价格的问题，BIM、大数据、人工智能和区块链等新技术为动态获取工程建设资源消耗量和价格提供了可能，要利用BIM、大数据、人工智能和区块链等新技术实现工程建设消耗量和价格信息的多方共享和联动，建立适应新材料、新技术和新工艺变化的人工、材料和机械消耗量的动态调整机制，基于动态的定额消耗量和市场价格水平测算工程造价指标，作为建设方控制工程造价的参考依据，改变传统估概预算分阶段控制的管理模式，把定额现有的最高限额管理回归到标准管理的本质，以市场化机制提高建设方控制工程造价的精准性。

其次，要发挥定额在施工企业管理中的作用。定额的本质是指企业在进行生产经营活动时所消耗资源的数量标准，施工企业作为工程建设活动的主体本应编制自己的企业定额，但长期以来，施工企业往往过度依赖国家或行业统一的定额标准，不了解企业自身完成生产所需消耗的资源情况，往往在市场竞争中盲目承接工程和盲目施工，导致经营困难。因此，定额作为一种有效的管理方法和工具，应在施工企业中充分应用，作为施工企业内部生产与管理和对外经营活动的基础，以实施定额管理有效提高劳动效率和企业效益。

再次，要把定额作为创新的基础。定额反映的是一种社会平均消耗水平，企业应以定额作为基准起点和检验标准，达不到定额标准的要求，应该对照分析原因，改进生产技术、优化生产方案、提升生产工艺。因此，定额并非创新的绊脚石，企业应把定额作为寻找创新点的基础，使技术创新都真正具有实用性、科学性与经济性。

在工程造价市场化改革的大背景下，定额作为一种管理方法，应该回归定额的本质，不是要取消定额，而是要取消定额与应由市场解决的招投标和结算等环节计价的捆绑，不是要否定定额，而是要差异化应用定额，尤其是加强定额在施工企业的应用，更好发挥定额在企业生产经营中的作用，以期提高劳动生产率、降低生产成本。同时，建设方工程管理人员需要转变定额计价模式下的固有观念，树立合同管理意识，以合同管理为核心，做好风险控制，用市场化机制管理工程造价。

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